๑. ในโอกาสที่คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญกำลังทำงาน และสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) จะต้องให้การอนุมัติรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต่อไปนั้น ขออัญเชิญพระราชดำรัสฯ ที่พระราชทานแก่สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.๒๕๔๐) เมื่อวันเสาร์ที่ ๑๘ มกราคม ๒๕๔๐ เพื่อให้ผู้ที่มีหน้าที่เกี่ยวข้องกับการร่างรัฐธรรมนูญในยุคนี้ได้ร่วมกันน้อมรับใส่เกล้าฯ เพื่อปฏิบัติหน้าที่สำคัญของบ้านเมืองต่อไป
       
    ๑) สภาร่างรัฐธรรมนูญนี้ได้ตั้งขึ้นเพื่อที่จะร่างรัฐธรรมนูญ ซึ่งในระยะก่อนนี้ก็เคยมีเหมือนกัน แต่สภานี้ได้มีการตั้งด้วยวิธีการที่ไม่เคยมีมาก่อน และทุกๆ ท่านก็เป็นผู้ที่ได้อาสาเข้ามาร่างรัฐธรรมนูญ อันเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ การที่ท่านได้อาสา และท่านเป็นผู้ที่เป็นกลาง หมายถึงไม่ได้สังกัดพรรคการเมืองใดๆ ก็เชื่อว่าท่านจะมีความสามารถที่จะร่างกฎหมายรัฐธรรมนูญนี้ได้อย่างดี
    ๒) การร่างรัฐธรรมนูญนี้เป็นงานที่ไม่ใช่ง่าย แต่ไม่ใช่ยาก สำคัญอยู่ที่แต่ละท่านจะต้องได้ศึกษาว่า ในโลกนี้มีรัฐธรรมนูญหลากหลาย ซึ่งบ่างฉบับก็สั้น บางฉบับก็ยาว เป็นเหมือนหนังสือเป็นปึกใหญ่ ปัญหาอยู่ที่ว่าท่านจะตัดสินใจที่จะสร้างหรือร่างรัฐธรรมนูญให้ยาวหรือสั้น แต่เข้าใจว่าถ้ามีข้อความมากเกินไปจะลำบากในการที่จะสร้างรัฐธรรมนูญที่เหมาะสม เพราะความจริง รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายที่เป็นแม่บท หรือเป็นกฎหมายที่วางระเบียบกว้างๆ สำหรับที่จะปกครองประเทศ นอกจากนี้ ก็ควรจะมีการร่างกฎหมายที่เขาเรียกกันว่า “กฎหมายลูก” ง่ายกว่าที่จะเอากฎหมาย “ทั้งแม่ทั้งลูก” อยู่ในรัฐธรรมนูญฉบับเดียวกัน เพราะว่าการแก้ไขจะลำบาก ส่วนการแก้ไขนั้น แก้ไขรัฐธรรมนูญก็ไม่ควรจะสามารถที่จะใช้ในโอกาสทุกโอกาส ฉะนั้น ข้อสำคัญอย่างหนึ่งของรัฐธรรมนูญก็คือจะต้องคล่องตัว
     ๓) นอกจากนี้มีสิ่งสำคัญคือ จะต้องให้สามารถที่จะร่างกฎหมายที่สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญนี้โดยง่ายและไม่มีปัญหากำกวม ฉะนั้น การสร้างหรือการร่างรัฐธรรมนูญนี้ จะต้องมีความสำคัญอยู่ที่ให้แจ่มแจ้ง การร่างรัฐธรรมนูญนี้มีความลำบากอยู่อย่างหนึ่งคือ จะต้องสรรหาคำที่เหมาะสม ที่ไม่กำกวม ลงในกฎหมายที่ไม่เยิ่นเย้อ แต่ละท่านผู้มีความรู้มีอยู่ ๙๘ คน ตามหลักควรจะมี ๙๙ แต่เดี๋ยวนี้ท่านมี ๙๘ คน ก็จะต้องพยายามที่จะพูดกันเพื่อที่จะเลือกสรรคำเหล่านี้ให้เหมาะสม มิใช่จะให้ตกลงกันง่ายเกินไป แต่ไม่ใช่ให้ตกลงกันยากเกินไป เพราะว่าท่านมีเวลาจำกัด ที่ได้พูดอย่างนี้ก็เป็นการพูดแบบคร่าวๆ และรวมๆ เข้าใจว่าท่านทั้งหลายจะมีความสามารถที่จะร่วมกันร่างรัฐธรรมนูญที่จะใช้งานได้
     ๔) ในการนี้ ก็ขอให้ท่านทุกคนมีความสามารถ และมีความตั้งอกตั้งใจที่แน่วแน่ และสามารถที่จะปรองดองกัน หาคำที่จะมาร่างรัฐธรรมนูญนี้ด้วยดี การนี้ก็ขอให้ท่านถึงพร้อมด้วยกำลังกายกำลังปัญญา ที่จะปฏิบัติงานนี้ให้เป็นผลสำเร็จ ก็ขอให้ทุกๆ ท่านจงประสบแต่ความเจริญและความสำเร็จในการนี้
พระราชดำรัสของ พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวฯ 
    พระราชทานแก่ สสร.๒๕๔๐ 

    ๒. ที่ผ่านมา ประเทศไทยเราต้องมาร่างรัฐธรรมนูญกันใหม่บ่อยครั้ง จึงมีคำถามว่า จะร่างรัฐธรรมนูญอย่างไรให้มีความยั่งยืน ทั้งในความหมายว่าเกิดการปฏิรูปต่อเนื่องและตัวรัฐธรรมนูญเองก็มีความยั่งยืน ไม่ถูกฉีกทิ้งทั้งฉบับ จนต้องเสียเวลา-เสียทรัพยากรมายกร่างกันใหม่อีกหลายๆ ครั้ง?
    ผมมีความคิดเห็นส่วนตัว ดังต่อไปนี้
     (๑) เนื้อหาของรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ควรต้องมีการกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่นและประชาชน ช่วยกันดูแลตัวเอง เพราะเมื่อไหร่ที่กระจุกอำนาจไว้ที่รัฐบาลส่วนกลาง จะไม่ยั่งยืน เพราะอำนาจที่กระจุกรวมศูนย์จะทำให้มีการแสวงหาผลประโยชน์แก่ตนเองและพวกพ้องง่าย เกิดข้อครหา เกิดแรงกดดันต่ออำนาจที่กระจุกตัวนั้นเอง แล้วก็จะมีความพยายามโค่นล้มในที่สุด ตามมาด้วยการฉีกรัฐธรรมนูญ

    (๒) รัฐธรรมนูญควรจะเขียนให้การแก้ไขรัฐธรรมนูญในอนาคตสามารถทำได้ไม่ยากนัก เพราะบริบทของสังคมเปลี่ยนแปลงไปตลอด กติกาใดที่คิดว่าดีสำหรับวันนี้ อาจจะล้าสมัยหรือจำต้องปรับเปลี่ยนในวันข้างหน้า เพราะฉะนั้น อย่าให้การปรับเปลี่ยนแก้ไขรัฐธรรมนูญทำได้ยากนัก และถ้าให้การแก้ไขรัฐธรรมนูญในแต่ละหมวด แต่ละเรื่อง สามารถแก้ไขได้ง่าย-ยากแตกต่างกันก็เป็นการสมควร

    (๓) รัฐธรรมนูญใหม่จะต้องสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชนอย่างแท้จริง โดยการมีส่วนร่วมของประชาชนนั้น ไม่ใช่แค่พิธีกรรม แต่ต้องทำทั้งกระบวนการ ตั้งแต่การกำหนดประเด็น การให้ความเห็น กระทั่งการตัดสินใจลงมติสุดท้ายว่าจะเอาอย่างไร 
    ที่สำคัญในเนื้อหาของรัฐธรรมนูญที่ให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการเสนอกฎหมาย ถอดถอน และร่วมตัดสินใจในการบริหารราชการอย่างแท้จริง ไม่ใช่แค่ในรูปแบบดังที่เป็นมาในอดีต เช่น เคยเปิดช่องให้ประชาชนสามารถเข้าชื่อเสนอกฎหมาย แต่สิทธิขาดแท้จริงในการอนุมัติผลักดันกฎหมายอยู่ที่ส.ส. เมื่อส.ส.ไม่เอา หรือนายทุนพรรคไม่ยอม ร่างกฎหมายของประชาชนก็จบกัน ไม่สามารถผ่านออกมาเป็นกฎหมายตามเจตนารมณ์ของประชาชน เช่น ร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชน และร่าง พ.ร.บ.องค์กรอิสระคุ้มครองผู้บริโภค เป็นต้น ภาคประชาชนมีสิทธิเพียงเข้าชื่อเสนอร่างกฎหมาย แต่ไม่มีกลไกให้เข้าไปผลักดันต่อในสภา ไม่มีส่วนในการพิจารณาอนุมัติ เมื่อนักการเมืองไม่เอาด้วยก็ตกไป เช่นเดียวกับการถอดถอน ประชาชนเข้าชื่อถอดถอน แล้วกระบวนการหลังจากนั้น ประชาชนก็ไม่มีส่วนร่วมอะไรอีกเลย ถึงวันนี้ วุฒิสภาก็ยังไม่เคยถอดถอนนักการเมืองได้เลยแม้แต่คนเดียว

    (๔) ในการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ประชาชนควรจะมีส่วนร่วมในการอนุมัติโดยลงประชามติ 
    ในการร่างรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ มีกติกาว่า ถ้า สสร.๔๐ ร่างแล้ว หากรัฐสภาไม่อนุมัติก็จะต้องนำร่างรัฐธรรมนูญนั้นไปทำประชามติ
    ในการร่างรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ เมื่อ สสร.๒๕๕๐ ร่างเสร็จแล้ว ก็ต้องไปทำประชามติ 
    เพราะฉะนั้น ในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ในยุคนี้ ก็ควรจะให้มีการลงประชามติ เป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการอนุมัติร่างรัฐธรรมนูญด้วย เพื่อที่จะเป็นเสมือน “ยันต์กันผี” ช่วยเป็นเกราะป้องกันรัฐธรรมนูญให้มีความยั่งยืน ไม่ถูกนักการเมืองในอนาคตแก้ไขย่ำยีได้ตามอำเภอใจ โดยกล่าวหาว่าเป็นรัฐธรรมนูญที่ไม่ได้ผ่านการถามความคิดเห็นของประชาชน ยกตัวอย่าง กรณีนักการเมืองพยายามแก้ไขรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ ด้วยการแก้ไขลบล้างทั้งฉบับ ศาลรัฐธรรมนูญก็เคยวินิจฉัยไว้ว่า รัฐธรรมนูญดังกล่าวเกิดจากประชาชนสถาปนา จะแก้ไขทั้งฉบับแบบนั้นก็จะต้องไปถามประชาชนก่อนแก้ เป็นต้น
    (๕) ในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ หากจะให้ยั่งยืนควรต้องแบ่งหมวดหมู่ แยกเรื่องให้ชัดเจน ไม่ให้พันกันไปหมด กระทั่งว่าจะแก้หรือยกเลิกเฉพาะหมวดหมู่ใดหมวดหมู่หนึ่งไม่ได้ จนต้องล้มเลิกไปทั้งฉบับ ยกตัวอย่างกรณีสุดโต่ง หากมีการรัฐประหารเกิดขึ้น ก็ไม่จำเป็นว่าจะต้องล้มเลิกรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ สามารถจะยกเลิกเพียงบางหมวด บางส่วน เช่น หมวดการเข้าสู่อำนาจรัฐ การทำงานของฝ่ายบริหาร เป็นต้น 
    การเขียนรัฐธรรมนูญอย่างนี้ มิใช่เตรียมไว้เพื่อให้มีการรัฐประหาร เพราะการรัฐประหารนั้นเป็นปัจจัยที่อยู่นอกเหนือรัฐธรรมนูญ แต่ที่ต้องเขียนเช่นนี้ก็เพื่อให้การแก้ไขรัฐธรรมนูญในอนาคตสามารถทำได้เฉพาะหมวดใด เรื่องใด โดยไม่ต้องล้มเลิกมาร่างกันใหม่ทั้งฉบับ ซึ่งเสียทั้งเวลา เสียทั้งทรัพยากร
  
    (๖) รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ จะต้องมุ่งเน้นการปฏิรูปบ้านเมืองในด้านต่างๆ ในระดับโครงสร้างอำนาจเป็นหลัก เพื่อให้บ้านเมืองมีการปฏิรูปต่อเนื่อง ไม่สะดุดหยุดไปตามการเปลี่ยนแปลงรัฐบาล 
    ทิศทางของการปฏิรูปเชิงโครงสร้างด้านต่างๆ อาทิ 
    ต้องปฏิรูปวัฒนธรรมการเมืองในระบบอุปถัมภ์ ที่มุ่งเน้นตอบแทนบุญคุณส่วนตนด้วยผลประโยชน์ส่วนรวม ทำให้ประชาชนบางส่วนยังต้องพึ่งพาผู้มีอิทธิพลในท้องถิ่นต่างๆ ถูกครอบงำ ไม่เป็นอิสระแท้จริง
    ต้องกีดกันนักการเมืองชั่ว มิให้ได้เป็นตัวแทน เข้ามามีอำนาจ
    ต้องกระจายอำนาจการปกครองสู่ท้องถิ่น ไม่แต่เพียงกระจายอำนาจการบริหารงาน แต่ต้องกระจายงบประมาณ และทรัพยากรสู่ท้องถิ่น และที่สุดก็คือ การกระจายอำนาจการตัดสินใจ
    ต้องปฏิรูปกระบวนการยุติธรรม ให้ตำรวจ อัยการ และศาล สามารถตรวจสอบถ่วงดุลให้ความเป็นธรรมกับประชาชน โดยเฉพาะตำรวจและอัยการที่มักจะตกเป็นเครื่องมือของฝ่ายการเมือง หรือผู้มีอิทธิพลทางการเมือง
    ต้องปฏิรูประบบตำรวจ กระจายอำนาจลงไปสู่ท้องถิ่นระดับจังหวัด มิใช่กระจุกอยู่ที่ส่วนกลาง
    ต้องปฏิรูประบบเศรษฐกิจให้มีการแข่งขัน ทำลายระบบผูกขาด เพราะธุรกิจผูกขาดจะสร้างการเมืองและประชาธิปไตยแบบผูกขาด เผด็จการด้วยทุน อย่างที่ประเทศไทยประสบนับตั้งแต่ปี ๒๕๔๔ เป็นต้นมา 
    ทำลายระบบทุนสามานย์ มุ่งสร้างทุนสัมมา เพื่อเป็นทุนที่รับใช้สังคม ไม่ใช่สังคมรับใช้ทุน
    ต้องลดความเหลื่อมล้ำของคนในสังคม โดยปรับโครงสร้างเศรษฐกิจและสังคม โครงสร้างภาษี แม้กระทั่งสลากกินแบ่งของรัฐบาลก็เป็นการสร้างความเหลื่อมล้ำ กระจายคนเสีย แต่คนได้กระจุกตัว
    ต้องปฏิรูปพฤติกรรมการศึกษาการเรียนรู้ของคนไทย ให้เป็นคนที่อยากรู้อยากเห็น สร้างความอยากรู้อยากเห็น มุ่งแสวงหาความรู้ มิใช่เรียนเพื่อคะแนนและปริญญา 
    ฯลฯ

    ๓. สุดท้าย การร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เป็นปัจจัยสำคัญส่วนหนึ่งของการปฏิรูปบ้านเมือง
    ซึ่งไม่ใช่ตัวชี้ขาดสุดท้ายว่า การปฏิรูปจะสำเร็จหรือไม่? 
    การปฏิรูปสามารถเกิดขึ้นได้ทันที โดยไม่ต้องรอรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ผ่านการทำหน้าที่ของรัฐบาล สภานิติบัญญัติแห่งชาติส่วนราชการต่างๆ องค์กรอิสระ อัยการ ศาลยุติธรรม ฯลฯ รวมถึงการลงมือเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมบางอย่างของภาคประชาชน ภาคประชาสังคมเอง แม้แต่ครอบครัวแต่ละครอบครัวก็ควรจะได้ร่วมกันพิจารณาว่าครอบครัวของเราควรจะต้องพิจารณาปฏิรูปอะไร? ชุมชนของเราจะปฏิรูปอะไร?
    และการปฏิรูปบ้านเมืองก็ไม่ได้หมาย ความว่าสำเร็จแล้ว เพียงเพราะร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เสร็จสิ้น
    การปฏิรูปบ้านเมืองจำเป็นต้องทำอย่างต่อเนื่อง โดยประชาชน โดยนักการเมืองที่จะเข้ามาทำหน้าที่หลังมีรัฐธรรมนูญใหม่ และภาคประชาสังคมจะต้องผลักดันต่อเนื่องต่อไป รัฐธรรมนูญใหม่จึงต้องให้มีความยั่งยืน

ดร.เจิมศักดิ์ ปิ่นทอง
สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ
ศาสตราภิชาน มหาวิทยาลัยรังสิต